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OpinionRepenser la gouvernance des grandes villes

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Le collectif Tounès Bledna soumet à la réflexion des lecteurs de La Presse son approche quant aux problématiques de la gouvernance des grandes agglomérations. Nous publions intégralement sa contribution au débat national en cours au sujet des communes.
La gouvernance urbaine des grandes villes est aujourd’hui une question stratégique, tant par la part largement majoritaire des populations qu’elle concerne que par l’ampleur des enjeux économiques nationaux qui lui sont liés. Or, dans le système administratif tunisien, le concept de ville n’existe pas, moins encore le concept de grande ville ou de grande agglomération. Seule la Commune, souvent subdivision d’une ville, est reconnue dans le découpage administratif. Et, de fait, la législation tunisienne n’a pas prévu jusqu’ici de dispositions pour traiter la gouvernance des grandes agglomérations : la Constitution de 2014, qui comporte pourtant une réelle avancée en matière de décentralisation, reste muette en ce qui concerne les grandes agglomérations.

C’est pourquoi, après avoir abordé dans une précédente contribution au débat public la question de la communalisation du territoire et présenté ses propositions (Cf. La Presse du 7 avril 2016), Bledna se propose dans le présent article de se pencher sur la question de  la gouvernance des grandes agglomérations.
Une grande agglomération n’est pas, en effet, une commune en plus gros. Ce qui différencie l’une de l’autre n’est pas simplement une question d’échelle, c’est une différence de fonction. La Commune est le territoire des services et de la sociabilité de proximité, et c’est à cela qu’elle doit répondre. La grande agglomération constitue par contre un système complexe de flux économiques, de circulations, de brassages, qui irriguent très au-delà de son territoire et largement ouvert sur le monde extérieur. Le bon fonctionnement de ce système, son dynamisme, sa durabilité, posent des problèmes qui doivent être abordés dans leur complémentarité, ce qui exige une vision stratégique d’ensemble et une mise en œuvre harmonisée. Quel est le mode de gouvernance susceptible de doter les grandes agglomérations tunisiennes de cette capacité à élaborer une vision de leur avenir et de leur donner les outils de sa mise en œuvre? C’est à cette question, vitale pour la réussite de la décentralisation et l’avenir de la Tunisie, que nous voudrions apporter ici quelques propositions de réponses. La question vaut à des degrés divers pour les trois grandes agglomérations qui structurent l’armature urbaine en Tunisie : Tunis, Sousse et Sfax. Mais c’est dans le cas du Grand Tunis qu’elle se manifeste de la façon la plus brutale et que ses effets sur la dynamique de l’ensemble du pays sont les plus graves. C’est donc à ce cas précis que nous nous attachons plus précisément, sachant que les solutions qu’il appelle ouvrent la voie à la réflexion sur la réforme de la gouvernance des autres grandes agglomérations du territoire dans le cadre de la décentralisation.

Un éclatement institutionnel asphyxiant
La gouvernance des trois grandes agglomérations tunisiennes est depuis longtemps lourdement handicapée par leur morcellement en une multitude de communes : 30 pour l’agglomération de Tunis (2,2 millions d’habitants), 7 pour celle de Sfax (550 00 habitants), 9 pour celle de Sousse (483 000 habitants). La fragmentation de la gestion qui en résulte, pour des fonctions cependant communes à l’ensemble de chacune de ces agglomérations, est aujourd’hui génératrice de dysfonctionnements qui entravent gravement leur capacité de dynamisme et la qualité de vie de leurs habitants.
Les grandes agglomérations tunisiennes sont morcelées au plan des pouvoirs et de leurs territoires du fait de l’absence d’une véritable autorité urbaine. Dans le cas du Grand Tunis, ce morcellement du pouvoir est encore accentué par le fait que se superpose à la multiplicité des communes la fragmentation du pouvoir déconcentré de l’Etat : 4 gouvernorats y mènent des politiques —pas forcément nécessairement cohérentes— sur 4 parties d’un territoire qui constitue pourtant une seule entité de vie.
Dans l’organisation territoriale actuelle, les grandes agglomérations n’existent pas en tant que pouvoir exécutif et elles n’ont pas d’unicité territoriale. Du fait de l’étalement de l’urbanisation au plan spatial, chaque agglomération tunisienne est constituée d’une mosaïque de localités très inégales au plan de leurs ressources et de leur statut : des communes–centres, noyaux anciens des agglomérations qui disposent de ressources financières et humaines sans comparaison avec les communes avoisinantes; des petites communes périphériques faiblement équipées et disposant de peu de ressources; des petits établissements humains initialement ruraux qui ont été absorbés par l’urbanisation mais n’ont pas le statut de communes, ni par conséquent leurs ressources, alors que leurs problèmes de gestion s’apparentent à ceux de communes périphériques et que leurs actifs ne sont plus majoritairement occupés par les activités agricoles. Les investissements publics dont bénéficient les grandes agglomérations dans le cadre du Plan quinquennal (les PIC et les investissements sectoriels) ne sont pas mis en cohérence à cette échelle. En ce qui concerne les services de proximité, chaque commune au sein d’une grande agglomération gère ses services à l’intérieur de son périmètre communal alors qu’une rationalisation de la gestion de ces services impliquerait un minimum de coordination intercommunale puisque la gestion des services de proximité relève d’un périmètre qui dépasse souvent la circonscription juridique d’une seule municipalité. C’est le cas notamment pour l’eau, l’assainissement et les transports urbains.
Les grandes agglomérations tunisiennes ne disposent  pas d’outils de planification et de programmation stratégiques des investissements à l’échelle des aires métropolitaines. Il n’existe pas, à l’heure actuelle, de stratégies de développement des grandes agglomérations, ni a fortiori de plans qui correspondraient à des objectifs stratégiques à cette échelle en matière de développement — programmes d’investissements prioritaires à l’horizon quinquennal. Des schémas directeurs d’aménagement sont certes élaborés conformément au Code de l’urbanisme (Catu), mais ces documents ne sont jamais validés par les autorités concernées. Des stratégies de villes sont également mises au point, mais cet exercice est resté lui aussi sans suite, faute de leur prise en considération dans le cadre de l’élaboration des plans-programmes quinquennaux.
Les projets d’équipements  intercommunautaires tels que « Grands projets » ou  réseaux structurants de transport se trouvent ainsi enlisés. A titre d’exemple, une partie des emprises du RFR est aujourd’hui compromise,  alors que le tracé en avait été dûment approuvé par les autorités d’avant la révolution, car ces emprises n’ont pas été inscrites dans les plans d’aménagement urbains faute de concertation entre le ministère du Transport, celui de l’Equipement et celui de l’Intérieur. Ainsi se trouve remise en cause la réalisation à des coûts acceptables des prochaines phases d’un projet que tous s’accordent à juger stratégique pour le Grand Tunis.

L’impact sur les services publics urbains
Les effets désastreux de l’absence de gouvernance homogène des grandes agglomérations sont directement perceptibles par la population dont ils affectent gravement les conditions de vie et de travail : développement anarchique de l’habitat, aggravation des déséquilibres entre les zones d’habitat et les zones d’emploi, épuisement des réserves foncières à la disposition des agences foncières entraînant un déficit en matière de zones industrielles en particulier, maîtrise foncière insuffisante entraînant des difficultés pour l’implantation d’équipements publics, coûts de déplacements et de logistique croissants dus à la difficulté de mettre en œuvre des stratégies de transport, congestion de la circulation malgré des investissements lourds en voirie urbaine, accroissement des problèmes de pollution et difficultés accrues pour  résoudre les problèmes de traitement des ordures ménagères…

La compétitivité des villes en question
Les enjeux à cette échelle sont majeurs par rapport aux objectifs macroéconomiques en matière de croissance, de création d’emplois et de génération de revenus au niveau national. Les trois principales agglomérations tunisiennes (Tunis, la capitale, Sfax et Sousse) contribuent en effet à elles seules à plus de 60% du PNB. De la bonne gestion de ces agglomérations et d’un usage judicieux des investissements publics dans ces territoires dépendront dans une large mesure l’importance des investissements privés créateurs d’emplois dans les secteurs secondaires et tertiaires nécessaires à l’atteinte des objectifs macro-économiques et sociaux de la Tunisie.
L’amélioration de la qualité de la vie urbaine et la compétitivité des villes ne peuvent plus être traitées à l’échelle des communes. Une gestion efficiente et efficace des services urbains dans les agglomérations tunisiennes nécessite une coordination au-delà du périmètre d’une seule municipalité, et un pouvoir de décision et de coordination des investissements publics en milieu urbain qui aille au-delà des infrastructures et services de proximité.
Dans le contexte global de concurrence accrue entre les métropoles au niveau mondial et au niveau du bassin méditerranéen plus particulièrement, la Tunisie ne pourra pas faire longtemps l’économie d’une démarche visant à rendre ses grandes agglomérations plus compétitives, plus vivables, plus durables au plan de l’utilisation des ressources naturelles dans un milieu littoral très fragile. A cet égard, la plupart des pays qui se situent à un niveau – plus ou moins- comparable de développement (l’Afrique du Sud, la Turquie et le Maroc dans une moindre mesure) ont procédé —il y a plus d’une décennie— à une réorganisation de leurs territoires visant toutes à doter les grandes agglomérations urbaines : (i) d’un pouvoir exécutif unique, (ii) à un niveau supracommunal à l’échelle des aires métropolitaines, et (iii) disposant de pouvoirs de décision et de coordination dans les domaines clés de la gestion urbaine (transport, environnement, habitat, conservation du patrimoine, gestion foncière et équipements de terrains, etc.

Les leçons du passé
La nécessité d’adapter la gouvernance des grandes villes aux enjeux qui sont les leurs n’est pas un constat nouveau. Il importe d’avoir en tête les leçons à en tirer.
Le District de Tunis créé en 1972 déjà, a été le seul essai à ce jour de mise en place d’un système de gouvernance du Grand Tunis. Cette création avait un objectif : coordonner l’élaboration et la mise en œuvre d’un  projet d’ensemble de l’agglomération. Très rapidement néanmoins, cet objectif est entré en contradiction dans les faits avec les modalités de fonctionnement de l’Etat central : un centralisme excluant tout transfert de compétences, une approche sectorielle des questions urbaines rendant impossible une stratégie coordonnée de projets, la faiblesse des moyens financiers alloués.
Initiative intéressante mais incompatible avec son environnement politique et institutionnel, le District de Tunis s’est progressivement vidé de son contenu le plus novateur pour évoluer vers une fonction d’Agence d’urbanisme. Depuis lors, soit depuis une trentaine d’années, le pouvoir de coordination dans le Grand Tunis  n’existe plus d’une manière continue et institutionnalisée.
L’intercommunalité était une voie empirique possible pour contourner le morcellement communal du Grand Tunis. Prévue par la Loi organique de 1975, elle n’a cependant jamais fonctionné pour des raisons tenant à la lourdeur des procédures de gestion instaurée par cette loi et à l’insuffisance  des moyens des communes.
c- La formule des agences nationales à vocation sectorielle et monofonctionnelle telles  que l’Onas , l’Anged, la Transtu, n’est, de son côté, qu’une réponse technique à ce même morcellement communal. Elle connaît ses limites du fait du fonctionnement de chacune de ces agences selon une logique interne à son secteur, sans trop se soucier de la cohérence de son action avec celle des autres intervenants dans la commune et en l’absence d’un contrôle de ces agences par un pouvoir local supracommunal.

Les limites des dispositions prévues par la nouvelle constitution
Pour des raisons essentiellement politiques, la réflexion sur la question de la gestion des grandes agglomérations a été retardée en Tunisie. La rédaction de la nouvelle Constitution aurait pu  fournir l’occasion de faire avancer cette réflexion mais force est de constater que malgré les lacunes identifiées ci-dessus, cette Constitution a occulté le problème.
Elle prévoit,  certes, la création d’un 3e niveau de collectivités locales (le district)  qui s’ajouterait  aux communes et aux conseils régionaux, mais cette disposition ne répond pas aux besoins d’une gestion unifiée des grandes agglomérations. Le district tel que prévu par la nouvelle Constitution ne  peut jouer le rôle d’une autorité urbaine, car son périmètre ne se confond pas avec le périmètre pertinent des grands agglomérations du pays.

Reconnaître la grande agglomération dans la décentralisation
Etant donné l’importance stratégique qu’ont les grandes agglomérations du pays dans le renouveau du dynamisme du pays, il est essentiel que la décentralisation reconnaisse la spécificité de cette unité territoriale et la dote d’une gouvernance dont les missions, les outils et l’organisation correspondent à ses besoins.
S’agissant des missions lui incombant, l’autorité urbaine à mettre en place dans les grandes agglomérations urbaines  devrait avoir en charge :
– L’élaboration des politiques au niveau de l’aire de l’agglomération
– La coordination de la programmation et agrément des grands investissements
– Le visa des projets et des plans.
Les ressources de l’autorité urbaine peuvent être des subventions de l’Etat et éventuellement des collectivités locales, ainsi que des impôts locaux si cette autorité est érigée en collectivité locale.

Les outils de planification et de gestion des territoires
Une stratégie de développement des grandes agglomérations urbaines exige de définir, pour un périmètre pertinent —celui de l’agglomération—,un plan d’urbanisme cohérent avec :
– Un plan à moyen terme de développement économique
– Une politique de l’habitat, en particulier de l’habitat social
– Une politique de transport et de stationnement
– Une politique de l’environnement
– Une politique d’équipements sociaux et culturels collectifs
La définition et la mise en œuvre de cette stratégie relèvent nécessairement d’une autorité urbaine unique responsable de l’aménagement urbain au niveau de l’agglomération.Quelle organisation institutionnelle imaginer ?
Quel montage institutionnel envisager pour une autorité urbaine dans les grandes agglomérations du pays ?

Scénarios d’organisation envisageables 
Pour doter les grandes agglomérations tunisiennes de la gouvernance qui leur est nécessaire, et à la lumière des expériences étrangères d’autres pays confrontés à la même exigence, deux scénarios sont envisageables.
– (1) Un scénario « centralisé/déconcentré » reposant sur des structures déconcentrées ou même en ce qui concerne la capitale qui présente des enjeux politiques importants, une structure centralisée, dotée des missions et des outils de coordination décrits précédemment Ce scénario consisterait à donner le pouvoir de coordination des services locaux et des services déconcentrés de l’Etat à un  super-gouverneur ou à un délégué du  Premier ministère, épaulé par   une   Assemblée  constituée d’élus et de représentants des différents ministères concernés.
Cette voie ne conviendrait qu’au Grand Tunis. Elle serait de plus, dans ce cas, déphasée par rapport à l’option de la décentralisation retenue dans la Constitution.
– (2) Un scénario « décentralisé », reposant sur des structures décentralisées dotées des pouvoirs suffisants pour conduire une planification urbaine  intégrée de l’ensemble  du  territoire de  l’agglomération et  gérer d’une manière efficiente les services publics urbains.

Ce scénario admet deux variantes :

– une variante reposant sur la coopération intercommunale, qui consiste à créer des communautés urbaines  dotées de conseils délibératifs (assemblées communautaires)  et d’un exécutif élu et d’un budget propre ; ces structures  gèrent les affaires d’intérêt commun (transport, voirie intercommunale, planification urbaine, gestion des grands équipements, traitement des ordures ménagères, etc). Les communes, dont les instances sont  élues en même temps que celles des communautés urbaines, ont alors en charge la gestion des services publics locaux ( voirie municipale, ramassage des ordures ménagères, etc).
Cette variante implique la libre adhésion des élus locaux, ce qui peut poser problème.
-une variante reposant sur la supracommunalité, adoptée par l’Afrique du Sud, la Turquie et la France, qui conduit à la création de municipalités : métropoles dotées d’une assemblée, d’un  exécutif élu au suffrage universel  et de larges responsabilités dans les domaines de la planification, la réglementation de l’usage des sols (schéma de développement, plan d’occupation des sols ), la programmation sectorielle et la gestion des services publics d’intérêt communautaire (transport, traitement des ordures ménagères, etc.).
Dans cette variante, les communes existantes sont maintenues mais transformées en arrondissements, dotées de conseils et d’exécutifs élus chargés de la gestion  des services de proximité.
Cette variante pourrait convenir au contexte tunisien, dans la mesure où la coopération intercommunale est imposée par la loi et ne repose pas sur l’accord préalable de chacun des élus concernés.
La discussion des projets de loi sur la décentralisation qui s’engage bientôt au niveau de l’Assemblée offre l’occasion de poser le problème de la gouvernance des grandes agglomérations urbaines et d’introduire dans les textes des dispositions pour la rénover profondément. Il est essentiel que cette occasion soit saisie, car le pays payerait cher de prendre un tel retard sur une des clés de la croissance.

Auteur : Le collectif Tounès Bledna
Source : La Presse







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