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Quel accès au logement « social et adéquat » dans les politiques publiques en Tunisie ?

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En Tunisie, l’accès au logement avait constitué depuis les années 1960 l’enjeu majeur des politiques publiques et des catégories pauvres exclues du marché réglementaire. Malgré l’évolution des modes d’intervention de l’Etat et son désengagement progressif du marché du logement à partir des années 1970, les politiques de l’habitat continuent à produire des espaces résidentiels ségrégés. Faute d’une vision stratégique et intégrée du secteur de l’habitat, les interventions ponctuelles et sectorisées des acteurs publics et privés n’ont pas réussi à satisfaire la demande en logement encore inadéquate à la faible offre.

Aujourd’hui, la demande en logement frôle les 60 mille unités par an. Les ménages en constituent le principal producteur. L’effort de l’auto-construction représente plus de 80% du parc, alors que l’Etat à travers ses société publiques et ces agences (essentiellement la SNIT et la SPROLS pour la promotion immobilière publique et l’AFH pour  la production foncière) produisent moins de 5% contre seulement 15% pour la promotion immobilière privée dont le produit est principalement destiné aux classes aisées auxquelles cette filière offre du haut standing à des coûts du mètre carré couvert pouvant atteindre 1300 dollars, (les nouvelles résidences « gardées » situées à El Menzah 9 pour ce cas précis). 

Il n’est pas surprenant d’affirmer que depuis la fin des années 1970, l’Etat tunisien n’a pas produit « du social », exception faite du programme du fonds national de solidarité qui, malgré sa dimension politique et les quelques dérogations constatées dans la composante « habitat » (soit 0,6% du programme selon le rapport d’audit de la Cour des Comptes de 2011), a contribué entre 1992 et 2004 (durée formelle des interventions) à créer des cités résidentielles toutes entières (cités Bousetil à Manouba, cité Sidi Amor au Kram-Ouest, cité Roumeni à Bousalem, cité Sourour à Gafsa, etc). Toutefois, dans les discours politiques et technocratiques, l’usage de la dimension sociale renvoie à la prise en considération du cratère intégrateur des politiques publiques soucieuses de réguler le marché du logement et assurer plus de cohésion. Il est évident que tout logement soit social car est produit et destiné pour et par une catégorie sociale déterminée. Néanmoins, tel que appréhendé par les politiques publiques tunisiennes, l’on peut qualifier cette forme d’habitat d’entités résidentielles dont la dimension sociale est chargée de connotations négatives puisqu’elle assimile le social, d’une part au marginalisé, spontané et populaire, et d’autre part au logement essentiellement collectif produit par la filière publique et rarement par les promoteurs immobiliers privés.  Depuis le programme mené dans le cadre de la réforme agraire des années 1960 (qui consistait à créer 100 mille logements) jusqu’à l’actuel programme spécifique du logement social (décidé par le gouvernement provisoire dans le cadre de  la loi complémentaire des finances de 2012 en vue de créer 30 mille logements), la question de l’habitat est appréhendée d’une manière sectorielle est désarticulée de la planification urbaine des villes et du développement des territoires.

Au fil des programmes, le cratère social n’a pas été suffisamment défini. Les textes législatives notamment celui du 12 avril 1986 relatif à la mise en place du programme national d’éradication des logements vétustes, mettaient l’accent sur des critères techniques et financiers, aussi bien pour ce qui est du caractère inadéquat des logements que pour l’urgence de la privatisation du secteur et le désengagement progressif de l’Etat en faveur de l’encouragement à l’investissement des capitaux privés dans l’habitat. D’ailleurs, à partir de 27 novembre 1991, le ministère de l’Equipement et de l’Habitat définissait des quotas de logements ou de lotissements sociaux à appliquer dans les projets d’habitat, chose qui n’a pas été respectée dans la mise en œuvre des opérations à cause de l’inadéquation entre les exigences de la législation, d’une part, et le renchérissement des prix des intrants et de la main-d’œuvre sur le marché du logement, d’autre part. Avec le nouveau décret de 2012-1224 du 10 août 2012 relatif au programme spécifique du logement social qui a fait allusion au caractère extensible du logement, seulement le facteur coût a été révisé pour produire un nouveau montage financier, à moitié pris en charge par les bénéficiaires souvent dépourvus de revenus et totalement déconnectés du régime de financement considéré comme étant le plus social, malgré ses insuffisances. Il s’agit du fonds de promotion du logement pour les salariés (FOPROLOS) encore fonctionnel par rapport aux niveaux du SMIG des catégories salariales, censées être solvables !

A l’image des programmes précédents ayant traité de la question de l’habitat d’une manière sectorielle, le cumul du gâchis des investissements publics dans le cadre dudit « programme spécifique » et essentiellement pour sa composante « reconstruction et relogement in situ » dans les milieux urbains et ruraux les plus défavorisés, ne se prête pas à être arrêté en dépit des nouvelles initiatives de la banque Mondiale à assoir un  nouveau référentiel technique et financier pour une future stratégie de l’habitat en Tunisie (mission technique, mars 2014). Après une longue expérience en matière de réhabilitation des quartiers populaires (958 quartiers réhabilités entre 1992 et 2009), considérée comme étant la principale composante des politiques publiques curatives, l’Etat à travers son agence (Agence de Réhabilitation et de Rénovation Urbaine : ARRU) a pris conscience du faible effet intégrateur et durable de ce programme et tente, sous l’appui de l’AFD, de se rattraper en se remettant dans la logique des projets intégrés (appelé programme de réhabilitation et d’intégration des quartiers d’habitation : « PRIQH »). Cette action constitue en quelque sorte une reprise, du moins partielle, des programme de développement urbain (1981-1992) qui avaient prévu des composantes physiques en rapport avec l’amélioration du cadre de vie et de l’habitat ainsi qu’à la création des emplois, reconnue comme une « composante productive » du programme.

Si l’on accorde plus d’importance à la dimension sociale du logement dans les projets, rien ne garantirait son caractère adéquat. Un logement adéquat se conçoit suivant une vision multi-échelle et durable et par rapport aux pratiques socio-culturelles et économiques intra et extra-muros. Pour qu’il soit adéquat, le logement devrait d’abord répondre à certains droits et libertés matérialisés par des critères liés au droit d’occupation, à l’accessibilité, au libre choix du lieu de résidence, à la disponibilités des services urbains et des équipements publics, ainsi qu’au caractère fonctionnel des espaces intérieurs et extérieurs et à la sécurité, pour s’étendre ensuite aux questions liées à la protection contre les évictions forcées et les risques anthropiques et naturels,  à l’intimité, au genre et enfin au respect de la  vie privée des membres du ménage partageant un même logement. Les spécificités culturelles et l’adaptation des surfaces s’imposent à l’évidence si l’on se réfère au caractère évolutif d’un logement social et adéquat. Malgré le cadre législatif international qui régit ces droits et reconnait le droit au logement parmi les droits fondamentaux de l’Homme, la nouvelle constitution tunisienne de 2014 ne reconnait pas ce droit au moment où plus de 85 mille habitants vivent dans des logements rudimentaires. Ce type d’habitation qui représente en 2013 près de 0,7% du parc national des logements (Statiques du ministère de l’Habitat, 2013), ne correspond au fait qu’aux logements vétustes souvent recensés dans les milieux ruraux ou dans les marges périurbaines. Pour s’en tenir à la grille des critères définissant le logement adéquat, ces chiffrent peuvent être alarmants et dépassent toutes les estimations possibles, ne serait-ce que pour le sous-équipement culturel et ludique des quartiers ou l’insuffisance des services urbains, ceci sans citer les problèmes d’exigüité des logements réalisés par les opérateurs immobiliers pour les catégories à faibles revenus (souvent inférieures à 50 m²), et le sentiment d’aliénation qui alimentent les différentes fromes de violence dans les quartiers réglementaires et non règlementaires logeant des catégories pauvres ou moyennes.

Entre 2012 et 2014, les enquêtes que nous avons menées dans les quartiers de relogement et dans ceux produits par les opérateurs publics dans le cadre des programmes de l’Etat, montrent que plus de 40% des logements sont inadéquats et ne répondent pas aux usages et aux spécificités des ménagés qui sont souvent menacés par les risques humains et naturels et/ou dépourvus de titre de propriété. Afin d’amélioration leurs cadres de vie, les habitants de ces quartiers (Bousetil-Manouba, Khaled Ibn Aloualid- Douar Hicher, Sourour-Gafsa, Al Mahrajène-Tozeur, etc.) introduisent des transformations dans leurs logements. Dans certains logements individuels, les ménages pourvus de moyens procèdent à la démolition et la reconstruction de leurs logements. Dans les logements collectifs standardisés (pour citer l’opération de relogement des anciens habitants des Oukalas de la médina de Tunis dans le quartier El Mourouj II), le caractère dégradé des logements est souvent rattrapé par des interventions sur les niveaux d’équipement intérieur des logements. Néanmoins, ces transformations qui touchent aux espaces et aux services intérieurs des logements ne peuvent contribuer à l’amélioration de l’enveloppe externe du tissu résidentiel et du niveau de vie dans les quartiers. Le recours à l’habitat non réglementaire constitue la seule alternative pour toutes les catégories faibles, moyennes et aisées. Les dernières années qui ont suivi la révolution tunisienne ont été marquées par l’accroissement surprenant des taux de dérogations. Et faute de moyens  de contrôle et en l’absence d’instruments de gestion et de maîtrise urbaine efficaces, l’habitat non réglementaire tendrait à dépasser  40% du parc existant.

Auteur : Hatem KAHLOUN (Expert/chercheur (Planification urbaine, habitat, développement local et gouvernance))

Article paru dans Archibat n° 32







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