La ville tunisienne a été au cœur des évènements qui ont conduit à la révolution. Par le passé, nos villes n’ont jamais été des lieux d’expression démocratique ou des espaces de participation des citoyens au fait public. La forte centralisation du système politico-administratif et le contrôle fort exercé par les institutions centrales et déconcentrées ont mis au pas les collectivités locales. Les faibles prérogatives et les moyens limités des communes ont également conduit à l’incapacité des villes à maîtriser leurs territoires.
Face à ces lacunes institutionnelles, nos villes ont fait face pendant des décennies à des processus d’urbanisation accélérés et multiformes. Dans la capitale du pays, la métropolisation et la périurbanisation ont constitué des mutations importantes des fonctions territoriales et de l’espace urbain. La majorité de nos villes connaissent une extension spatiale faiblement maîtrisée, multipliant les quartiers périphériques dont les infrastructures et les équipements ne sont pas toujours à même de répondre convenablement aux demandes des habitants. L’incapacité des villes à jouer le rôle qui leur revient en matière de développement local a également aggravé la situation économique fragile de plusieurs cités et a fini par renforcer le sentiment d’insatisfaction des habitants vis-à-vis des institutions locales.
Défi le la décentralisation
Aujourd’hui, la Tunisie semble avoir fait le choix politique de la décentralisation dont les retombées sont susceptibles de renverser complètement les tendances actuelles et de permettre dans le futur à nos communes d’être les principaux acteurs des affaires locales. Mais si le futur de nos villes a l’air d’être prometteur, ce n’est nullement le cas de leur présent : aux limites structurelles accumulées dans le passé, se sont ajoutés des dysfonctionnements conjoncturels liés à la phase de transition : chute des ressources propres, augmentation de la charge salariale suite aux vagues de titularisations, grèves dans les secteurs de services urbains et prolifération des constructions non réglementaires et des occupations informelles de l’espace public qui ont défiguré nos villes. Au niveau de la gouvernance de nos cités, les délégations spéciales qui ont remplacé les anciens conseils peinent à assurer convenablement l’administration des villes. Leur faible légitimité conjuguée aux difficultés du consensus sur les nominations ainsi que l’absence de visibilité sur leur avenir y sont pour beaucoup. Le contact parfois difficile avec l’administration locale, les acteurs publics locaux et la société civile ont complexifié davantage la situation.
Dans ce contexte, l’Association Tunisienne des Urbanistes, désireuse de prêter main-forte aux communes dans cette phase délicate de leur histoire, s’est engagée dans l’assistance à certaines d’entre elles en vue de l’élaboration de leurs stratégies de développement des villes SDV. Ces SDV représentent une vision partagée de l’avenir de la ville entre les acteurs publics locaux, et à leur tête la commune, les acteurs privés et la société civile. Cette vision partagée prend la forme d’un plan d’action à temporalités multiples, et dont la mise en œuvre nécessitera la mutualisation des efforts de l’ensemble des acteurs de la ville.
La SDV qui a la particularité de ne pas obéir à un cadre réglementaire strict à l’instar des documents classiques d’urbanisme ou de planification, nous a semblé un instrument particulièrement adapté pour la phase de transition. En s’éloignant des sentiers battus, le cadre devient plus propice aux échanges des points de vues, à la discussion et à la prospective. La participation des uns et des autres devient plus facile à garantir et les acteurs publics se déchargent des obligations engageant leur responsabilité. Les organisations de la société civile, dont certaines sont en émergence et n’arrivent pas à bien se positionner et à s’organiser, trouvent un cadre pour s’exprimer et faire entendre leurs voix.
Stratégie de développement
Les deux expériences actuellement en cours de finalisation et qui méritent d’être analyséesو sont celles des SDV des villes de Jendouba et Siliana, que l’ATU appuie avec le soutien financier respectif de la Fondation Haans Seidel et la Foundation For the Future.
Au niveau de la démarche, pas de recette miracle. Ces stratégies ont été
basées sur des pré-diagnostics participatifs dont l’élaboration a été menée selon un dosage évolutif de la part de l’expertise technique par rapport au savoir citoyen et les positions des acteurs. Ainsi, des pré-diagnostics ont été préparés, entièrement par des experts
externes et sur la base des documentations disponibles et des visites sur terrain. Ces analyses se sont arrêtées au cadre physique et environnemental des villes, sur les caractéristiques socio-économiques, les traits urbains majeurs et la question de la gouvernance.
Ces pré-diagnostics ont été présentés d’abord à des groupes restreints d’acteurs locaux (publics et associatifs) afin d’approfondir ou nuancer les constats des experts. Les présentations ont également servi pour rassembler les éléments de constats dans de grandes thématiques autour desquelles des groupes de travail ont été constitués. Des ateliers assurant une meilleure représentation des acteurs publics et associatifs ont été organisés par la suite, dans l’objectif de passer du pré-diagnostic au diagnostic, en sollicitant le maximum de positions et avis par rapport aux constats soulevés. Ces ateliers ont également été l’occasion de discuter les enjeux de la phase future et à partir de la représentation du diagnostic sous la forme de matrices AFOM (Atouts, Faiblesses, Opportunités et Menaces) pour chacune des grandes thématiques. Les enjeux qualifiés de majeurs et les axes stratégiques représentent le cœur de la SDV.
L’étape suivante a été d’initier la préparation d’un plan d’action. La difficulté principale fut la suivante : bien que la SDV soit une action non institutionnalisée et qu’elle n’obéisse pas aux contraintes institutionnelles et réglementaires, les projets figurant dans le plan d’action et qui traduisent les axes stratégiques de la SDV doivent pour la plupart s’appuyer sur des mécanismes institutionnalisés pour pouvoir voir le jour. En d’autres termes, après avoir invité les uns et les autres à rêver d’un lendemain meilleur pour leurs villes, comment faire pour que ce futur soit bâti sans grands changements au niveau des moyens financiers et institutionnels ? Et c’est là précisément où la question de la gouvernance prend toute sa dimension et que les acteurs commencent à sentir que leurs actions de partenariat représentent la meilleure, sinon l’unique, alternative pour mener à bien cette SDV et pour trouver les montages capables de concrétiser les objectifs.
Quels enjeux
Il est maintenant très tôt pour tirer tous les enseignements possibles de ces expériences. Mais, au-delà du produit lui-même et de ce qu’il pourrait apporter, trois apports nous semblent déjà intéressants à noter. Le premier est que ces processus ont permis de mettre toutes les parties prenantes autour de la même table. Nous avons pu constater que certains responsables locaux se rencontraient pour la première fois. Une telle connexion ne peut qu’avoir un impact positif pour l’action locale et dont les effets perdureront surement après la phase de préparation de la stratégie. Le second apport concerne le fait de repositionner la commune au centre de l’action locale. Le poids du passé faisait que les communes étaient beaucoup plus considérées comme une extension de l’appareil de l’Etat plutôt qu’une entité locale. Le troisième apport est relatif à la volonté qui a été sentie au niveau de la plupart des acteurs, et qui a été évolutive. Nous avons bien noté comment au départ, plusieurs acteurs, y compris la commune, n’étaient pas réellement enthousiastes pour le projet, croyant à une énnième tentative ou affichage qui n’aura pas de suite. Quand les plans d’actions commençaient à prendre forme, nous avons bien vu que les communes s’accaparaient mieux le projet. Ainsi à Jendouba, en plus des journées prévues dans le cadre du projet, la commune a organisé dans une initiative propre, une journée de débat public sur la stratégie le 13 avril dernier.
Au niveau des limites, il est également tôt pour évaluer la stratégie elle-même. Mais en ce qui concerne le processus, nous avons recensé deux limites importantes, sur lesquelles il va falloir se concentrer lors de l’engagement de nouvelles stratégies. La première limite est relative à la participation limitée des acteurs privés. Le fait que l’invitation des acteurs était la responsabilité des communes impliquées, cette insuffisance de la représentation des acteurs privés dénote de rapports faibles entre ces acteurs et les collectivités locales. La deuxième limite est relative aux capacités locales d’imaginer et de réfléchir sur les possibilités de développement local, qui ne sont pas toujours généralisées, orientant parfois les discussions dans les ateliers davantage vers le plaidoyer pour une intervention plus importante de l’Etat que vers l’identification d’actions locales à supporter par les acteurs locaux. Un autre constat est également à relever : la participation des acteurs et de la société civile a été plus importante à Jendouba qu’à Siliana. Les réactions par rapport au pré-diagnostic plus affirmées et les propositions plus abondantes dans le plan d’action.
L’examen des activités de diagnostic comme du plan d’action montre que la place de l’expertise technique externe a été développée comme composante d’un processus global de réflexion et de décision, dont le rôle et le poids diffèrent d’une phase à une autre. La finalité a été d’essayer de trouver les meilleurs montages pour articuler expertise et participation. Cette démarche qui sort des techniques classiques utilisées jusque là en Tunisie nécessitera surement dans le futur la consolidation et la généralisation de compétences adaptées à ces questions.
Aujourd’hui ces stratégies représentent des visions prospectives partagées (pas par tous, mais c’est déjà un acquis), sous l’égide des communes replaçant celles-ci au cœur de l’action territoriale (en dépit du fait que les communes ne sont pas aujourd’hui administrées par des conseils élus). Les plans d’action produits représentent des points de départ pour la définition de nouveaux programmes de développement de l’action municipale. Les grands enjeux seraient de trouver d’une part le moyen d’assurer la connexion entre ces plans d’actions locaux et les actions publiques sectorielles et centrales, et de réussir d’autre part à continuer la gouvernance de la stratégie d’une manière participative une fois l’assistance technique prendra fin.
Sami Yassine Turki, Universitaire, Vice Président de l’Association Tunisienne des Urbanistes
Article paru dans Archibat n°29 – Juin 2013
